Право собственности на недра устанавливается. Право собственности в недропользовании Субъекты права собственности на полезные ископаемые

(Дудиков М. В.) («Юрист», 2007, N 1)

СОБСТВЕННОСТЬ НА НЕДРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М. В. ДУДИКОВ

Дудиков М. В., кандидат юридических наук, заместитель директора по правовым вопросам АНО «Аудит недропользования и консалтинг».

Согласно п. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и иной форме собственности. При этом, указывая правовой режим оборотоспособности природных ресурсов, нормы п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливают, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В соответствии со ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Устанавливая такие правовые нормы, законодатель исходил из того, что отнесение участков недр исключительно к государственной собственности обосновано соображениями государственной и общественной безопасности, а также охраны экономических интересов государства. Необходимо также помнить, что пользование недрами связано с повышенным экологическим воздействием на окружающую природную среду, повышенной угрозой безопасности для людей, а также исчерпаемостью, невозобновляемостью ресурсов недр, изменчивостью их параметрических характеристик в результате техногенного воздействия (исключением в отдельных редких случаях могут быть только подземные воды для непитьевого водоснабжения). При этом добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. По-видимому, ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» содержит специальные нормы, на которые ссылается п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации. В ст. 1.2 этого Закона заложен один из принципов правового регулирования отношений собственности на недра. Следовательно, целесообразно предположить, что это политика и идеология государства. Кроме законодательства Российской Федерации о недрах нормой ст. 5 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» установлено, что Российская Федерация осуществляет суверенные права в целях пользования недрами, а также исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей. Аналогичная норма указана в ст. 5 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», а также в ст. 2 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях». В свете приведенных норм необходимо рассмотреть понятие государства, которое упомянуто в перечисленных законах. В основном в литературе указано на государство как на организацию публичной власти <1>, которая, как известно, осуществляется посредством функционирования системы органов, установленных законодательством Российской Федерации. ——————————— <1> Нерсесянц В. С. Общая теория государства и права. М., 2000. С. 77; Алексеев С. С. Государство и право. М., 1993. С. 28; Юридическая энциклопедия. М., 2006. С. 210 и т. д.

При этом в соответствии с п. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Соответственно, реализация правомочий собственника осуществляется государственными органами. Целесообразно обратить внимание на то, что, как отмечено в научной литературе, термины «публичная собственность» и «государственная собственность» «не синонимы, и стоящее за первым термином понятие шире, чем стоящее за вторым» <2>. ——————————— <2> Андреева Г. Н. Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в Российской Федерации и концепция публичной собственности.

Недра как объект регулирования отношений собственности имеют в первую очередь публичное значение. Это обусловлено тем, что горная промышленность России является базовой отраслью, которая формирует промышленный потенциал государства и обеспечивает его экономическую и оборонную безопасность. В подтверждение сказанного имеет смысл привести мнение одного из ученых. А именно — «с юридической точки зрения публичный интерес характеризуется определенными нормативными признаками, закреплением его приоритета, установлением порядка и гарантий обеспечения, закреплением способов охраны и мер ответственности» <3>. ——————————— <3> Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов.

Отсутствие законодательного разделения правового режима государственной и публичной собственности может привести к коллизиям в процессе оборота общественно значимого имущества, а также к запутанным ситуациям в процессе законотворческой деятельности. В настоящее время уже имеются предложения внести поправки в законодательство Российской Федерации о недрах, предусматривающие частную собственность на участки недр. Такое положение может привести не только к ущемлению интересов общества, но и к нерациональному использованию невозобновляемых, социально значимых ресурсов недр, а также к другим непредсказуемым последствиям. Целесообразно также обратить внимание на отмеченную в научных работах в отношении собственности на недра «нечеткость позиции», которая «приводит к постоянному смешению… административных функций «ведения», «управления» с гражданско-правовыми правомочиями «владения, пользования и распоряжения» <4>. ——————————— <4> Клюкин Б. Д. Многообразие форм собственности на природные объекты.

Более того, в научной литературе также указывалось, что «за последние годы отношение к государственной собственности резко изменилось. Начало формирования в стране рыночной экономики повлекло за собой снижение роли госсобственности, некогда имеющей безоговорочное признание приоритетности и универсальности. Государственное имущество стали признавать «ничейным» и бесполезным…» <5>. ——————————— <5> Котелевская И. В. Государственная собственность: юридические режимы и управление.

На основании п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. По мнению многих ученых, «природные ресурсы квалифицируются… как среда обитания народов, проживающих на соответствующих территориях, но отнюдь не как объекты собственности именно этих народов» <6>. Действительно, ресурсы недр далеко не во всех случаях могут быть объектом собственности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем не менее если учесть то обстоятельство, что согласно п. 1 ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет прямое действие, то участки недр как природные ресурсы, а также ресурсы таких участков, включая полезные ископаемые, могут быть истолкованы как правомочие пользования ими только для народов, проживающих на соответствующей территории. В настоящее время уже имеются прецеденты, когда Конституционному Суду Российской Федерации приходилось давать соответствующие пояснения, о которых будет сказано ниже (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 92-О). ——————————— <6> Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 93.

Более конкретизирована роль народа как субъекта правоотношений в нормах Закона Российской Федерации «О недрах». В соответствии с ч. 2 ст. 2 этого Закона владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Частью 1 ст. 35 этого Закона определено, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. При этом в Гражданском кодексе Российской Федерации отсутствует такой субъект права, как народ, а также такой объект права, как публичная собственность. Следует отметить справедливость высказывания о том, что «в СМИ отмечаются разрыв между провозглашением недр публичным достоянием и реализацией этой декларации, недостаточное использование публичных средств воздействия на недропользователей в целях обеспечения прав других граждан РФ» <7>. ——————————— <7> Боголюбов С. А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан.

Такое положение сложилось из-за того, что в законодательстве Российской Федерации о недрах отсутствует определение основных принципов, указывающих на приоритетные направления правового регулирования отношений по рациональному использованию и охране недр. Имеются и другие недостатки правового регулирования отношений собственности на недра. Например, не совсем удачна конструкция нормы ч. 3 ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах», устанавливающей, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в любых формах собственности. Непонятно, с какого момента ресурсы недр переходят в собственность. Проблема обусловлена тем, что согласно ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. То есть собственник получаемого ресурса недр при пользовании недрами несет ответственность за загрязнение окружающей среды по причине потерь в результате добычи полезного ископаемого, за деформационные процессы на прилегающих к используемому участку недр территориях из-за антропогенного воздействия на систему массива участка недр и т. д. Преамбулой Закона Российской Федерации «О недрах» установлено, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. На основании ч. 2 ст. 2 упомянутого Закона государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. При этом ст. 7 этого Закона посвящена критериям, которые позволяют определить статус участка недр (геологический или горный отвод). Однако в приведенных нормах отсутствует определение границ объекта регулирования. То есть непонятно, где заканчивается такой объект регулирования законодательством о недрах, как участок недр, в случае выхода месторождения полезного ископаемого на поверхность. Например, россыпное золото. Или где заканчиваются границы участка недр при строительстве котлована глубиной более 5 метров при возведении крупного объекта. Как было упомянуто ранее, ч. 3 ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» установлено, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в любой, в том числе в частной и в иных, форме собственности. Нормами ст. 1.2 законодатель разделил собственность на недра и собственность на ресурсы недр. Однако образовавшиеся после добычи полезного ископаемого полости в структуре массива участка недр также является определенным ресурсом. При этом такой ресурс может принести как пользу, если, например, применить его как хранилище, так и необратимые негативные последствия вследствие его обрушения из-за отсутствия мониторинговых и соответствующих инженерных мероприятий. Требуется уточнение правового регулирования принадлежности карьеров, которые являются результатом разработки месторождения полезного ископаемого открытым способом. С одной стороны, это объект недвижимости, тогда это чья-то собственность. С другой стороны, кому эта собственность принадлежит. В условиях пользования недрами, которые устанавливаются в лицензионных соглашениях, принадлежность карьеров, как правило, не прописывается. Преамбула Закона Российской Федерации «О недрах» указывает на то, что этот Закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Пункт 3 ст. 6 Закона определяет использование этих отходов как один из видов пользования недрами. Частью 4 ст. 11 установлено, что лицензия удостоверяет право использования таких отходов. В то же время в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 22 пользователь недр имеет право использовать эти отходы. Более того, согласно п. 3 ст. 23.3 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователи недр, осуществляющие первичную переработку получаемого ими из недр минерального сырья, обязаны обеспечить наиболее полное использование продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и других), складирование, учет и сохранение временно неиспользуемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты. В свете приведенных норм остается открытым вопрос принадлежности отвалов и других отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. В органы управления государственным фондом недр неоднократно обращались пользователи участками недр, у которых закончился срок действия лицензии. В то же время при наличии лицензии, предоставленной на срок отработки месторождения, не урегулировано решение проблемы неиспользования таких отходов. Действительно, с одной стороны, согласно п. 4 ч. 1 ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователь недр имеет право использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии. С другой стороны, при прекращении действия лицензии он уже не недропользователь, и, следовательно, на основании ч. 3 ст. 12 этого Закона, являясь собственником таких отвалов, он не вправе их использовать. Следует отметить справедливость мнения, высказанного в научной литературе, о том, что «причины возникновения… проблемы во многом могут быть объяснены отсутствием механизма определения правового режима отходов производства (к примеру, старых отвалов горного производства) в качестве особых объектов права» <8>. ——————————— <8> Новикова Е. В. О проблемах распределения экологических обязательств между природопользователями // Экологическое право. 2003. N 2. С. 3.

Остается также открытым вопрос, как рассматривать упомянутые отходы. С одной стороны, если это твердые компоненты, то при определенных обстоятельствах их можно рассматривать как движимое имущество. В случае присутствия жидкой составляющей, а также при наличии структурной связи с основанием отвала это будет являться объектом недвижимости. Во втором случае необходимо решение проблемы государственной регистрации такого объекта с определением бремени и ответственности его содержания. Законодательством также не установлен момент перехода собственности на упомянутые отходы и отвалы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

1. Недра, а также ресурсы недр Российской Федерации являются непроизводственным объектом отношений, не имеющим вложенной стоимости. Исторически сложилась ситуация, при которой недра принадлежат всем гражданам. Следовательно, необходимо законодательное закрепление принципа публичной собственности на недра. В России уже имеется опыт юридико-технической формулировки такого принципа. Например, ч. 4 п. 3.1 упомянутого выше Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П и ч. 5 п. 4.1 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 92-О отмечено, что «лесной фонд… представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим». Конституционный Суд при этом указал, что «сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов». Целесообразно также обратить внимание на предыдущий опыт декларации правового регулирования собственности на недра. Статьей 6 Конституции СССР 1936 г. было установлено, что «недра… являются… всенародным достоянием». Такие же положения были изложены в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г. (ст. 3) и в Кодексе РСФСР о недрах (ст. 3). По-видимому, статус недр как «всенародное достояние» практически выводил их из гражданского оборота. По мнению одного из ведущих ученых, «смысл общественного достояния в том, чтобы обеспечить особые условия защиты и сохранности наиболее ценных и необходимых обществу природных и иных ресурсов, поставить их на службу обществу, предоставить при этом всем членам общества равные возможности пользоваться достоянием и непосредственно присваивать его плоды. Без такого участия… происходит, как показывает исторический опыт, огосударствление достояния и его отчуждение от общества» <9>. В случае если государство будет управлять объектами общественного достояния, «оно обязано подчинять свои действия общественному интересу» <10>. ——————————— <9> Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2. С. 59. <10> Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2. С. 61.

При этом соответствующие принципы должны быть заложены не только в конституционную отрасль права, но и в межотраслевые нормы. Например, административное и гражданское. Определяя предмет регулирования — участки недр как всенародное достояние, необходимо определить соответствующий особый правовой режим, который ориентирован на определенный метод юридического регулирования. Установка такого правового режима позволит ограничить государство как собственника. Особенно это актуально в случае выполнения обязательства из оснований, предусмотренных ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей основания возникновения гражданских прав и обязанностей. В соответствии с нормами п. 1 этой статьи гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами. В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают: из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности; в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом; вследствие причинения вреда другому лицу; вследствие иных действий граждан и юридических лиц; вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий. Не вдаваясь в подробный анализ перечисленных оснований возникновения прав и обязанностей, очевидно, что для каждого из них объектом могут быть участки недр. Целесообразно также обратить внимание на то, что перечень оснований, по своей правовой конструкции, является открытым. Пунктами 1 и 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что от имени государства могут выступать органы государственной власти (п. 1), а от имени этих органов — органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (п. 3). При этом п. 2 и 3 ст. 214 этого Кодекса определено, что недра являются государственной собственностью, и от имени государства права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации. Поэтому ограничение государства как собственника позволит исключить субъективизм в принятии решений при выполнении указанных в нормах ст. 8 Гражданского кодекса обязательств государства. Следует подчеркнуть справедливость указанной в научной литературе презумпции использования ресурсов недр при «условии, если доход, создаваемый этим богатством, делится поровну между всеми гражданами страны» <11>. ——————————— <11> Клюкин Б. Д. О совершенствовании права собственности на недра. Проблемы горного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Научные труды кафедры горного права. Вып. 1. М., 2001. С. 22.

2. Необходимо законодательное закрепление механизма перехода права собственности на природные ресурсы. Следует отметить правильность высказывания о том, что такой механизм будет состоять из системы элементов, структура каждого из которых будет зависеть от вида ресурса недр <12> (более подробно там же). ——————————— <12> Певзнер М. Е. Горное право. М., 2001. С. 83 — 85.

Кроме этого, целесообразно рассмотреть возможность обращения к прошлому опыту регулирования перехода права собственности на ресурсы недр к недропользователю. В первоначальной редакции Закона Российской Федерации от 12 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах», п. 6 ст. 12, было предусмотрено соглашение о долевом распределении согласованного уровня добычи минерального сырья по взаимной договоренности между государством и недропользователем. 3. Остающиеся после разработки месторождений полезного ископаемого открытым способом карьеры должны принадлежать бывшему пользователю недр до тех пор, пока он в состоянии выполнять обязанности по его содержанию (платежи за пользование землей, обеспечение функционирования систем безопасности, обеспечение экологических требований и т. д.). Очевидно, что основная нагрузка здесь будет принадлежать контрольно-надзорным органам. В противном случае эта собственность должна перейти государству. Аналогичное решение проблемы с принадлежностью отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств также должно быть отражено в законодательстве Российской Федерации. То есть независимо от того, закончился ли срок действия лицензии на пользование недрами, бремя содержания таких отходов необходимо возложить на пользователя недрами. В случае его несостоятельности такие отходы должны перейти государству. При этом в зависимости от возможности перемещения этих отходов они могут иметь статус как движимого, так и недвижимого имущества с соответствующими правовыми последствиями. Однако во втором случае, при переходе права собственности на такие отходы государству, могут возникнуть коллизии, которые обусловлены отнесением их к объекту регулирования как недвижимости, расположенной на земельном участке, или как к участку недр. По-видимому, презумпция такого регулирования, с учетом упомянутой выше значимости объекта, должна сохраняться за законодательством Российской Федерации о недрах. Переработка отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств, в случае принадлежности таких отходов государству, должна осуществляться на основании как лицензий на разведку и добычу соответствующих полезных ископаемых, так и лицензий на использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, предусмотренных п. 3 ст. 6 и ч. 4 ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах». В случае если владелец лицензии на пользование участком недр будет осуществлять переработку отходов своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в неполном объеме, на основании решения уполномоченных органов переработка таких отходов может быть предоставлена другим лицам с выдачей им соответствующих лицензий. В случае если перерабатываемые отходы находятся в границах участка недр или земельного участка других лиц, условия лицензии на пользование участка недр должны учитывать интересы всех заинтересованных лиц. 4. При определении объекта регулирования нормами законодательства Российской Федерации о недрах следует в преамбуле закрепить положение о том, что недрами является часть земной коры, не только расположенной ниже почвенного слоя, но и выходы на поверхность залежей полезного ископаемого. В случае строительства фундамента глубокого заложения вопросы недропользования должны решаться в зависимости от значимости и степени опасности объекта правового регулирования. Учитывая значимость участков недр для государства, юридический приоритет должен быть таким, чтобы презумпция недропользования превалировала. То есть имеет смысл рассматривать основания под такие фундаменты как один из видов недропользования, предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 6 Закона Российской Федерации «О недрах». Правовые предпосылки в земельном законодательстве имеются. В соответствии с п. 3 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах. Следовательно, остается только предусмотреть соответствующую норму в Законе Российской Федерации «О недрах».

——————————————————————

Существует суеверие, что по Конституции РФ недра России принадлежат государству и народу, проживающему в данной местности. Этого заблуждения придерживается даже премьер министр В. Путин: «Я обращаюсь, уважаемые коллеги, ко всем вам - и к основным ключевым акционерам наших нефтяных компаний, и к менеджменту и хочу напомнить: вы работаете в Российской Федерации, - сказал Путин. - Получая лицензии на недра, вы эти недра используете, но они остаются в собственности российского народа: это - общенациональное достояние, это в соответствии с действующим законодательством. Даже получая лицензию на недра, недра остаются собственностью российского народа, российского государства ».

Согласно статьи 9, пункт 2 Конституции РФ: “Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности”. То есть здесь однозначно прописано равное право на недра частной и государственной собственности.

Право собственности как право конкретных субъектов на определенные объекты (имущество) сводится к трем правомочиям: праву владения, праву пользования и праву распоряжения. Эти правомочия в комплексе составляют юридическое право собственности. (http://www.rosnedra.com/article/256.html). Право распоряжения - это предоставленная собственнику возможность по своему усмотрению и в своих интересах совершать действия, определяющие юридическую судьбу имущества. Это значит, что по конституции РФ частный собственник, обладая тем же правом на недра, что и государство, может продать свою собственность на недра во владение, пользование и распоряжение любому другому юридическому лицу, в том числе и иностранным компаниям. Это напрямую затрагивает национальную безопасность и независимость России.

Сейчас, чтобы ограничить эту возможность, даваемую Конституцией РФ, существует Федеральный закон “О недрах» , где указано, что: “Недр а в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации” (статья 1-2).

Важно отметить, что группой заинтересованных лиц эти вопросы могут быть решены так, что пункт единоличной государственной собственности может исчезнуть из нового закона «О недрах», и тогда недрами России будет распоряжаться по своему усмотрению любой частный собственник, в том числе и иностранные компании. По мнению академика РАСХН В. Кашина (http://zlev.ru/71_10.htm) «содержание нового закона развивает линию на уничтожение прав Российской Федерации и ее граждан на свои ресурсы». Он пишет: «Недопустима конструкция закона, низводящего Российскую Федерацию, одну из крупнейших стран мира, владеющую богатейшими природными ресурсами, в положение простого партнера гражданско-правовых отношений с недропользователями - добывающими компаниями и даже отдельными физическими лицами… В проекте нового закона записано: «… в отношении стратегических видов минерального сырья федеральными законами может быть установлено приоритетное право Российской Федерации на заключение договоров о приобретении в собственность государства таких видов минерального сырья»… Кто же так маниакально "продавливает" этот законопроект? Ответ на этот вопрос очевиден, если рассмотреть новые законопроекты: «Земельный кодекс», «Лесной кодекс», «Водный кодекс», «Закон о недрах». Это стройный ансамбль, монолит, составные части которого подчинены единому замыслу: тотальное разгосударствление (читай - изъятие у народа природных ресурсов, превращение их в обычных товар, продажа частным лицам, включая иностранцев)…Итак, дан старт второму, этапу приватизации крупных стратегических объектов государства »

Чтобы исключить очередное разбазаривание природных ресурсов России, я предлагаю в Конституции РФ дополнить статью 9 пунктом 3: «Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью». Тогда частной собственностью природные ресурсы Росси могут быть только после продажи государством уже добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов.

К проблеме государственной собственности на недра

С.А. Кимельман

профессор Высшей школы приватизации и предпринимательства - Института (ВШПП), заведующий отделением геолого-экономической оценки Московского филиала Федерального государственного унитарного предприятия «Всероссийский научно-исследовательский горный институт им. А.П. Карпинского» (ФГУП «ВСЕГЕИ»), доктор экономических наук (г. Москва)

Семен Аронович Кимельман, [email protected]

Законодательное обеспечение эффективного использования собственности на недра

С началом рыночных преобразований в нашей стране в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах) была установлена государственная собственность на недра и на содержащиеся в них полезные ископаемые. Основными механизмами государственного регулирования были и остаются до сих пор лицензирование права пользования участком недр (месторождения) и специальное налогообложение недропользователей. Оба эти механизма постоянно корректировались. В законодательство о недрах и в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ) внесено более пятидесяти изменений и дополнений, которые в основном были направлены на расширение правомочий недропользователей и увеличение изымаемой части доходов от добычи и экспорта ликвидных полезных ископаемых - нефти, газа, драгоценных и цветных металлов, алмазов и других полезных ископаемых.

С экономических позиций одной из центральных проблем отношений собственности на недра и добытые полезные ископаемые (далее - ПИ) является право собственности на доходы от недропользования, в частности право собственности на горную ренту. Эти отношения определяют формы пользования, владения и распоряжения месторождениями, способы присво-

ения и использования добытых ПИ, механизмы формирования и присвоения горной ренты, налогообложения добычи ПИ, а также условия и результаты деятельности горнодобывающих предприятий.

С одной стороны, формы собственности оказывают различное влияние на условия и результаты деятельности горнодобывающих предприятий. Например, частный собственник не в состоянии (из-за отсутствия значительных средств) серьезно заниматься геологическим изучением недр, создать развитую социально-производственную инфраструктуру (включая транспортные, энергетические, жилищно-коммунальные и прочие коммуникации) с целью максимального извлечения ренты.

С другой стороны, величина извлекаемой ренты, формы ее изъятия и распределения зависят от формы собственности горнодобывающего предприятия. При этом она может и не совпадать с формой собственности на природный объект. Например, нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» является частной организационной формой, открытым акционерным обществом (ОАО), а участки недр, на которых она добывает нефть, являются государственной собственностью.

Статьей 1.2 Закона о недрах установлена исключительно государствен-

ная собственность на недра, под которой понимается совместная собственность Российской Федерации и ее субъектов. Поскольку механизм совместной собственности и совместного ведения в российском законодательстве не разработан и вряд

ли будет разработан в ближайшее время, первое, что практически необходимо решить, - это разграничить государственную собственность на недра на федеральном и региональном уровнях с возможным выделением объектов муниципальной собственности.

Второе и, пожалуй, самое важное - это принятие законодательного акта о праве собственности на добытые полезные ископаемые.

Добыча ПИ представляет собой единый процесс извлечения и переработки минерального сырья до первого товарного продукта. В законодательстве о недрах отсутствует определение понятия «добыча», как и однозначное толкование первого товарного продукта по видам минерального сырья. До 2002 года понятие первого товарного продукта применяли при определении налоговой базы для отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) и платежей за добычу ПИ.

В статье 337 главы 26 НК РФ под добытыми полезными ископаемыми понимаются, как правило, их первые товарные переделы. То есть, кроме собственно добычи как процесса извлечения минерального сырья из недр, под добытыми полезными ископаемыми понимают полезные ископаемые, получаемые в процессе переработки и обогащения минерального сырья до первых товарных продуктов. Так, для нефти под «добытой нефтью» понимают товарную нефть, полученную, во-первых, в процессе обезвоживания, то есть отделения нефти от добываемой из скважины жид-кости1, во-вторых, после стабилизации и обессоливания, в результате чего добытая жидкость приобретает качество «товарной нефти». Иными словами, законодательно установлено, что термин «добытая нефть» эквивалентен термину «товарная нефть». Для ряда других полезных ископаемых товарные продукты доходят до концентратов и, даже как для золота, до сплава Доре (с минимальным содержанием примесей), из которого получают аффинажное золото.

В соответствии с пунктом 1 статьи 220 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) процесс переработки не предполагает изменение собственника материалов, подвергнутых переработке. То есть новая изготовленная путем переработки «вещь» становится собственностью собственника материалов. Применительно к нефти содержащаяся в недрах нефть после ее извлечения из добытой жидкости и переработки в товарную нефть становится собственностью государства, так как оно является собственником нефти в недрах. Тем не менее в этой же статье зафиксировано, что «если стоимость переработки существенно превышает стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобретает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработку для себя». Таким образом, чтобы определить собственность на добытую нефть (с указанной оговоркой), надо знать «стоимость материалов», то есть стоимость нефти в недрах. Здесь нет однозначного определения, что считать стоимостью покоящихся в недрах полезных ископаемых. Но ее надо обязательно устанавливать, так как статья 220 ГК РФ предусматривает следующее:

«если иное не предусмотрено договором, собственник материалов, приобретший право собственности на изготовленную из них вещь, обязан возместить стоимость переработки осуществившему ее лицу, а в случае приобретения права собственности на новую вещь этим лицом последнее обязано возместить собственнику материалов их стоимость (п. 2);

Собственник материалов, утративший их в результате недобросовестных действий лица, осуществившего переработку, вправе требовать передачи новой вещи в его собственность и возмещения причиненных ему убытков» (п. 3).

Таким образом, существуют два варианта: добытые ПИ находятся либо в государ-

1 Из скважины добывают жидкость, включающую нефть и воду. Удельный вес воды в жидкости увеличивается по мере обводненности месторождения и на последних стадиях добычи достигает 90-95 процентов.

ственной, либо в частной собственности. Каждый из этих двух видов собственности на добытые ПИ имеет свои плюсы и минусы. Нельзя однозначно утверждать, что какой-то вид собственности лучше или хуже. Все зависит от действующей системы права, традиций, социально-экономических отношений, сложившихся в той или иной стране. В США, Англии, Канаде, Японии, Франции и Германии существуют государственная и частная собственность на полезные ископаемые, залегающие в недрах и рассматривающиеся как часть недвижимого имущества - земельного участка. В других странах, таких как Аргентина, Бразилия, Мексика, Перу и Чили, право государственной собственности на добытые полезные ископаемые признано и закреплено зако-

В российском законодательстве прописано, что содержащиеся в недрах ПИ находятся в государственной собственности. Однако в процессе их извлечения (добычи) из недр они могут находиться в различных формах собственности. Так, в соответствии со статьей 1.2 Закона о недрах добытые полезные ископаемые по условиям лицензии могут находиться в любой форме собственности: федеральной, субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности. Согласно пункту 7 части 1 статьи 12 Закона о недрах право собственности на добытые ПИ должно быть установлено в лицензии на пользование недрами. Однако в настоящее время в подавляющем числе действующих лицензий, выданных недропользователям на добычу, не указана форма собственности на добытые ПИ.

Нам представляются надуманными и лишенными экономического обоснования аргументы в пользу развития в России преимущественно только частной формы собственности на добытые полезные ископаемые, которая, по достаточно распространенному мнению, якобы более эффективна, чем государственная. На наш взгляд, первостепенную роль при выборе предпо-

чтения той или иной формы собственности на добытые ПИ должна играть оценка экономической эффективности управления собственностью на добытые ПИ и доходов, полученных от владения собственностью на эти природные ресурсы. В зависимости от права собственности на добытые полезные ископаемые следует «строить» систему управления собственностью на недра и соответствующие ей рентные отношения в сфере недропользования.

При частной форме собственности на добытые ПИ целесообразно:

Внести изменения в действующий Закон о недрах, сохранив его концепцию и структуру;

Отменить применение Федерального закона от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (далее - Закон о СРП) на новых участках недр, сохранив его только для трех действующих проектов - «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харьягинское нефтяное месторождение;

Ввести в Закон о недрах дифференцированный по месторождениям рентный платеж в виде роялти с пределами (максимальным и минимальным) изменения ставки налогообложения, конкретный размер которой должен вытекать из стоимостной оценки месторождения с учетом действующей системы налогообложения (ДСН).

При частном присвоении добытых ПИ рынок становится преобладающим регулятором горных отношений. Большая часть ренты будет оставаться у недропользователей, использование которой также будет подчиняться рыночным механизмам.

При государственной собственности на добытые ПИ общая схема управления фондом недр и система рентных отношений должны претерпеть существенные изменения, а именно:

2 Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ). М., 2000. С. 49.

Доступ к недропользованию следует осуществлять исключительно по договорам концессий (на добычу ПИ) и договорам подряда (на геологическое изучение недр, поиски и разведку ПИ);

Внести значительные изменения в Закон о СРП с тем, чтобы он стал основным нормативным регулятором прямого действия;

Подготовить, принять и ввести в действие закон «О концессиях при пользовании недрами»;

Изменить концепцию, подготовить и принять новую редакцию закона «О недрах»;

В недропользовании ДСН заменить специальным налоговым режимом, основой которого является изъятие рентных платежей;

Предприятия-недропользователи независимо от их организационной формы собственности, по сути дела, должны стать подрядчиками по договорам концессии или договорам подряда;

Собственность на добытые ПИ должна перейти к государству (по терминологии Закона о СРП), которое самостоятельно в лице уполномоченных им организаций занимается реализацией добытого сырья. В этом случае отпадает необходимость в установлении вывозных таможенных пошлин. Возникающая ценовая рента (как разность между мировой и внутрирос-сийской стоимостью, умноженная на объем добычи ПИ) будет (и должна!!) поступать полностью в федеральный бюджет;

Изменить систему, механизмы и структуру управления государственным фондом недр, которая должна будет в равной мере управлять как воспроизводством недр, так и горным делом (добычей ПИ). Это потребует, в частности, разработки и принятия Горного кодекса, включающего свод правил по технологии добычи различных видов ПИ.

Таким образом, преимущества государственной формы собственности на добытые ПИ над частной формой их присвоения,

по нашему мнению, состоят как в более эффективном управлении собственностью на добытые ПИ, так и в распоряжении доходами, возникающими от владения собственностью на эти ресурсы. В результате недропользователю, во-первых, возмещаются нормативные капиталовложения (с учетом нормативных эксплуатационных затрат), во-вторых, обеспечивается получение им нормальной прибыли (нормального дохода на вложенный капитал). Большая часть горной ренты и вся ценовая рента поступают в распоряжение государства, которое определяет направления их рационального использования, связанные с проведением геологоразведочных работ, освоением новых месторождений, строительством производственной и социальной инфраструктур и прочее. Часть полученной суммы ренты государство может оставить недропользователю, в частности, для инвестиций в поиск и разведку новых месторождений.

В Законе о недрах и иных федеральных законах не установлены правила перехода права собственности от государства как собственника недр к предприятиям, имеющим право на добычу полезных ископаемых. Установление права собственности в лицензии (ст. 12 Закона о недрах) при отсутствии законодательного механизма такого регулирования порождает неопределенность для инвесторов и может привести к коррупции.

Следует также отметить, что существующий механизм регулирования прав собственности на добытые полезные ископаемые на основе лицензии имеет некоторые противоречия и с гражданским законодательством. Так, ГК РФ установлено, что природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Право собственности на имущество, которое имеет собственника (в данном случае государства как собственника недр и содержащихся в них полезных ископаемых) может быть приобретено на основании сделки об отчуждении этого имущества. При этом право собственности у потреби-

телей по договору возникает с момента передачи, если иное не предусмотрено законом или договором.

Следует учесть, что по своей правовой природе лицензия на пользование недрами не является договором, а представляет собой специальное государственное разрешение, включающее установленной формы бланк, а также текстовые графические и иные приложения, которое удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр.

Несомненно, законодательство о недрах нуждается в основательном совершенствовании, в частности, на основе следующих основополагающих принципов.

Во-первых, титульным собственником недр, а следовательно и рентного дохода, является государство, а более точно - гражданское общество.

Во-вторых, основными институциональными формами коммерческого использования запасов месторождений должны стать концессия (предоставление только лишь ограниченных, установленных в концессионном соглашении прав пользования природным объектом) и аренда (передача имущества во временное пользование). Преобладающей формой определения лучшего пользователя или концессионера должны быть открытые торги, а главными критериями выбора победителя - соблюдение оговоренных в концессионном соглашении условий эксплуатации: поддержание и приумножение рыночной стоимости компании, размер рентных платежей (переменных во времени) и страхование ответственности недропользователя.

В-третьих, после реализации извлеченных из недр полезных ископаемых добывающей организации возмещаются нормативно и технологически обоснованные затраты, связанные с добычей, хранением и реализацией минерального сырья, а также нормативная прибыль, размер которой устанавливается в договоре концессии по условиям торгов (аукционов, конкурсов, международных тендеров и т. п.).

В-четвертых, создание экономического механизма, принуждающего компании, не осваивающие полученные в пользова-

ние месторождения, отказаться от права пользования ими, например постановка на баланс предприятий активов в виде имеющихся запасов полезных ископаемых, оцененных по рыночной стоимости или доходности добываемого сырья, и взимание налога на имущество с этой суммы.

Соображения о праве собственности на добытые полезные ископаемые

Как уже отмечалось, в соответствии со статьей 1.2 Закона о недрах добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности. В свою очередь, недра и залегающие в недрах полезные ископаемые находятся в государственной собственности. Согласно устоявшимся воззрениям природные ресурсы являются таковыми, когда они находятся в своей естественной среде. Другими словами, право собственности на ресурсы, исходя из такой логики, отождествляется с правом собственности на недра, то есть ресурсы недр, лишь будучи в недрах, находятся в государственной собственности. Негласно (де-факто, но не де-юре) считается, что добытый ресурс уже не является природным ресурсом, а якобы с экономической точки зрения представляет собой продукцию, произведенную пользователем природных объектов, в частности недропользователем.

Однако, по сути, в экономической действительности происходит трансформация одного и того же объекта материального мира в зависимости от места его нахождения: в недрах - ресурс, на дневной поверхности - продукция. При этом речь может идти о некоем превращении ресурса в «иного рода имущество», причем юридическим фактом, обуславливающим указанный процесс трансформации, является извлечение недропользователем полезных ископаемых на дневную поверхность.

Описанная трансформация не может служить основой перехода права собствен-

ности. Так, в юриспруденции мы можем встретить модели, которые могут свидетельствовать об обратном. При этом материальные расходы и затраты труда лица, направленные на создание материального объекта или какого-либо имущественного блага, не влекут обязательное возникновение у последнего права собственности на такой объект. Ярким примером тому могут служить такие частноправовые институты, как представительство, включая действия в чужом интересе без поручения (главы 10 и 50 ГК РФ), подряд (гл. 37 ГК РФ), доверительное управление имуществом (гл. 53 ГК РФ).

Также в позитивном праве наряду с понятием «ресурсы» можно найти определение полезных ископаемых. Именно последние упоминает Закон о недрах в качестве объекта права собственности, одновременно рассматривая их как ресурсы. При этом, следуя логике закона, ресурсы могут быть также «добыты», что не соответствует уже сделанному нами предположению, основанному на экономической теории о том, что добытый ресурс не есть ресурс, а является продукцией.

Гражданское законодательство Российской Федерации устанавливает, что изменение положения вещей в пространстве не является основанием прекращения права собственности (гл. 15 ГК РФ). Более того, это противоречило бы существу права собственности как праву вещному, смысл которого в том, что право следует за вещью.

Однако для извлечения полезных ископаемых на дневную поверхность используются такие экономические факторы, как труд и капитал, которые не могут не учитываться при построении рациональной модели тех или иных правоотношений. В частности, затраченный труд, связанный с воздействием на объект материального мира, еще в древности обуславливал переход права собственности от одного лица к другому. Здесь достаточно вспомнить давний спор двух юридических школ Древнего Рима - Сабинианцев и Прокульянцев, о том, кто является собственником в случае, если лицо из чужого материала прило-

жением труда сделало совершенно новую вещь. При этом мнения указанных школ по этому вопросу расходились. Консервативные Сабинианцы, стоявшие на страже уже и без того распадающегося родового строя, утверждали, что право собственности должно остаться за собственником материала. Прокульянцы, более отзывчивые к требованиям развивавшихся в Древнем Риме товарно-денежных отношений, говорили, что собственником должен стать тот, кто переработал вещь, но при условии компенсации собственнику материала его стоимости.

В настоящее время проблеме переработки в гражданском законодательстве Российской Федерации, как уже отмечалось, посвящены нормы статьи 220 ГК РФ. Так, в соответствии с пунктом 1 указанной статьи, если иное не предусмотрено договором, право собственности на новую движимую вещь, изготовленную лицом путем переработки не принадлежащих ему материалов, приобретается собственником материалов. Однако если стоимость переработки существенно превышает стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобретает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработку для себя.

Учитывая изложенное, гражданское законодательство Российской Федерации ставит возникновение права собственности в зависимость от технологического процесса - переработки.

Процесс добычи полезных ископаемых технологически напоминает переработку. Так, добыча не заканчивается извлечением полезных ископаемых на дневную поверхность. Помимо непосредственного извлечения полезных ископаемых из недр, последние подвергаются первичной переработке, в результате которой из них получается первая товарная продукция. Становится понятным, почему Закон о СРП оперирует понятием «продукция», подразумевая под ней именно первую товарную продукцию, произведенную из добытых полезных ископаемых.

В свою очередь, Закон о недрах, несмотря на то, что в него вносились изменения

после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, не касается проблем добычи полезных ископаемых и их переработки, в связи с чем целый пласт процессов переработки добываемого минерального сырья в первые товарные продукты его передела (в товарную продукцию) оставлен за рамками правового регулирования. Отсутствие в законе норм, регламентирующих технологию добычи и переработки минерального сырья в товарную продукцию, порождает серьезную проблему, связанную с определением права собственности на извлеченные из недр и в дальнейшем прошедшие первичную переработку полезные ископаемые. При этом в законе не устанавливается, что непосредственное извлечение из недр и первичная переработка являются единым технологическим циклом.

В свою очередь, оставление за рамками Закона о недрах соответствующих отношений не исключает применение к последним норм гражданского законодательства Российской Федерации и, в частности, статьи 220 ГК РФ. При этом в гражданском законодательстве и законодательстве о недрах Российской Федерации наблюдаются разночтения, так как Закон о недрах, по сути, приурочил момент возникновения права собственности к добыче (понятию нормативно весьма неопределенному), а ГК РФ -к переработке. Помимо этого, в лицензии на право пользования недрами должны указываться положения относительно субъекта права собственности на добытые полезные ископаемые. Более того, даже если в лицензии указано право собственности недропользователя на добытые им ПИ, то в этой же лицензии необходимо указать возмещение недропользователем стоимости содержащихся на участке недр ПИ, которые по Закону о недрах являются государственной собственностью.

В этом ключе возникает вопрос о том, в каком случае к отношениям по приобретению права собственности на добытые полезные ископаемые должны применяться соответствующие положения Закона о недрах и правила ГК РФ о переработке. При

этом анализ практики показывает, что ни те, ни другие нормы не выполняются: в подавляющем большинстве лицензий собственник не указан, произведенные недропользователем затраты на добычу (именно при определении собственника на добытые полезные ископаемые) в лицензии также не нормируются и не устанавливаются, в связи с чем недропользователь фактически присваивает полезные ископаемые и по общему правилу автоматически нарушает нормы статьи 220 ГК РФ о переработке (если ценность материала (полезных ископаемых) значительно превышает затраты на его переработку).

При этом в рамках анализируемой проблемы должен рассматриваться вопрос о возможности комплексного использования юридических конструкций, применяемых этими отраслями законодательства. Видится, что определение собственника добытых полезных ископаемых должно строиться по нормам статьи 220 ГК РФ. Тем самым в зависимости от характера и условий разработки недр право собственности на добытое сырье будет закрепляться за разными субъектами: в одном случае это будет недропользователь, в другом -государство. Но в любом случае государству как собственнику материалов (полезных ископаемых) должна предоставляться компенсация в виде их стоимости, определение которой, кстати, не установлено ни в одном законе. Либо, наоборот, недропользователю должны возмещаться затраты на переработку, если первые товарные продукты переработки минерального сырья сохраняются в собственности государства.

Однако для того чтобы в лицензии на право пользования недрами был обозначен собственник, требуется наличие норм, на основании которых можно было бы определить, при каких условиях добычи затраты, связанные с ее проведением, превзойдут стоимость самих полезных ископаемых. Таким образрм, без соответствующих методик оценки ресурсов недр, а равно без правил ведения горного дела с обоснованными нормативными затратами на его осуществление обойтись нельзя.

Кроме того, следует отметить, что для определения собственника на добытые полезные ископаемые по принципам, определенным в статье 220 ГК РФ, немаловажным является вопрос, связанный с моментом оценки материала: будем мы его оценивать в недрах или «на выходе», после переработки, то есть будем ли мы оценивать «новую вещь» (именно такое словосочетание применено в статье 220 ГК РФ). В последнем случае стоимость добытых ПИ выше на добавленную стоимость переработки по сравнению с оценкой стоимости ПИ в недрах.

На первый взгляд, исходя из смысла статьи 220 ГК РФ, такая оценка должна проводиться на момент нахождения полезных ископаемых в недрах. Однако если технологически отделить процесс переработки от материала, то последний останется таковым, и даже после проведения переработки материал изменит лишь свои качества. Таким образом, оценка в соответствии со статьей 220 ГК РФ, по сути, может быть осуществлена постфактум, после окончания переработки - физического воздействия на вещь. Именно в последнем случае, на наш взгляд, государство значительно выигрывает. Но здесь можно возразить, что стоимость материала (полезных ископаемых) уплачивается как раз за счет его переработки (добычи). В свою очередь, из буквального понимания норм статьи 220 ГК РФ наиболее правильным видится то, что материал и работы по его преобразованию все-таки оцениваются отдельно.

Кстати, от принятых подходов к методике определения стоимости полезных ископаемых в недрах зависит отнесение добытых ПИ (точнее, их первых товарных продуктов) к собственности государства или недропользователя по критерию «существенного» превышения стоимости переработки над стоимостью ПИ в недрах. В связи с этим отметим, что стоимость переработки резко отличается при добыче разных видов полезных ископаемых. Так, стоимость нефти, извлеченной на поверхность в составе добываемой жидкости, составляет около 90 процентов от цены товарной нефти. Стоимость, к примеру,

меди, находящейся в добываемой руде, извлекаемой на дневную поверхность, до процессов обогащения руды и получения из нее концентрата меди составляет всего 10-15 процентов, а золота - и того меньше. Обратим внимание, что речь не идет о стоимости переработки, то есть подъема из недр на дневную поверхность нефтяной жидкости или руды. Стоимость переработки в стоимости нефти, меди или золота составляет, как правило, 1-2 процента и не более 25 процентов.

В итоге следует еще раз коснуться вопроса, связанного с важностью законодательного определения технологии добычи и переработки минерального сырья в товарные продукты. Нормы Закона о недрах требуют определить собственника добытых полезных ископаемых, что противоречит налоговому (гл. 26 НК РФ) и гражданскому (ст. 220 ГК РФ) законодательству, так как после добычи, технологически включающей в себя переработку, создается новая вещь - первая товарная продукция. Таким образом, в лицензии должна упоминаться первая товарная продукция, как это правильно сделано в Законе о СРП, в качестве вновь создаваемой вещи. В любом случае до того пока такая вещь не создана, собственником полезных ископаемых остается государство, так как вещь не создана, переработка не окончена. В связи с этим законодательно следует четко определить, что только тогда, когда технология переработки завершается и появляется новая вещь -первая товарная продукция, может определиться собственник на эту вещь исходя из положений статьи 220 ГК РФ, что невозможно без внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации о недрах.

Правовые и экономические механизмы государственного регулирования отношений собственности на недра и горную ренту

Опыт становления российского недропользования в условиях рынка наглядно показывает, что государство до сих пор не создало экономические механизмы эф-

фективного управления принадлежащим ему фондом недр. Действующая редакция Закона о недрах неоднозначно определяет собственность на участки недр и «урезает» права государства в качестве их собственника. По существу, этот закон передал право государственной собственности на недра в руки частных компаний и передоверил им полномочия по управлению и даже контролю за недропользованием.

Принятие Закона о недрах в 1 992 году не способствовало установлению механизма учета, объективного расчета и изъятию в государственную казну природной ренты, поскольку не были введены (и до сих пор не произошло) налоги, точнее налоговые платежи, рентного характера.

Показательно, что незадолго до своей отставки Председатель Правительства Российской Федерации Михаил Касьянов в интервью корреспондентам газеты «Ведомости» заявил: «Я не понимаю, о какой природной ренте идет разговор. Такого термина у меня нет. И, по-моему, ни у кого из министров нет такого»3. Правительство «приучало» сырьевых олигархов присваивать незаработанные ими деньги (то есть ренту) и не вмешивалось, когда рента использовалась в основном для личного обогащения олигархов и отдельных чиновников.

Введение в Налоговый кодекс Российской Федерации с 1 января 2002 года налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) лишь частично решило проблему изъятия в пользу государства рентных доходов нефтедобывающих компаний. Несмотря на то, что в 2001 году на многочисленных парламентских слушаниях все выступающие (кроме министерских чиновников и депутатов) критиковали несостоятельность НДПИ, обосновывали невозможность с помощью этого налога «уловить» дифференциальную ренту, НДПИ все же был введен.

Еще в первые годы становления рынка, в 1995-2002 годах, в России владельцы крупных недропользовательских компаний пролоббировали дополнения и изменения в Закон о недрах, в результате которых уже

в 2002 году его редакция стала похожа на первую (1992 г.) так же, как, образно говоря, похожи широкая быстротекущая река и еле струящийся ручей. Если начальная редакция закона в совокупности с действующим тогда налоговым законодательством допускала небольшой ручеек горной ренты, перетекающий в руки владельцев лицензий, то благодаря сегодняшней редакции закона и налоговому законодательству рента утекает из доходов государства полноводным потоком.

Государственная политика и действующие в ее рамках правовые и экономические механизмы изъятия ренты в бюджет и ее последующего распределения в значительной мере влияют и предопределяют особенности складывающейся системы общественного развития. Если горную ренту не изымают в пользу государства и общества, то это означает ее передачу и без того состоятельным сверх меры функционерам. Народное достояние продолжает концентрироваться у очень узкого круга лиц, увеличивая численность бедного населения. Ясно, что общество должно стремиться к прямо противоположному - снижать численность бедных сограждан, увеличивая при этом число людей среднего класса. И конечно должна быть исключена выборочная отработка недр, обеспечивающая сиюминутные высокие доходы.

Таким образом, можно сформулировать одну из основных целей государственной политики в сфере недропользования: получение в течение длительного периода времени равномерного максимально возможного дохода от эксплуатации государственного фонда недр, реализуя его на общественное благо.

Рентоориентированная экономика должна решать двуединую задачу: во-первых, создание стимулов к повышению эффективности производства и росту рентных доходов, во-вторых, применение таких экономических механизмов, которые при соблюдении баланса интересов государства и недропользователей обеспечивали бы

поступление весомой доли ренты в консолидированный бюджет.

В настоящее время проблемам недропользования и воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ) не уделяют должного внимания. Почему-то укоренилось мнение, что нефтяные и горнодобывающие компании как более рачительные (чем государство) хозяева сами будут заботиться о новых месторождениях, приросте запасов, так как это нужно в первую очередь им, а не государству. Вот почему с 2002 года отменены отчисления на воспроизводство МСБ и льготы на инвестирование части прибыли в производство. Теперь «рачительные хозяева» сетуют, что у них нет средств на воспроизводство МСБ и в итоге резко сокращают затраты на геологоразведочные работы.

Любой налоговый режим, при котором значительные суммы горной ренты остаются в руках крупных частных компаний-недропользователей, не выполняет свое предназначение, поскольку не приумножает благосостояние граждан. Проводя линию на облегчение налоговой нагрузки, государство обязано дифференцированно подходить к предприятиям разных отраслей. Политику сокращения налогового бремени не должны автоматически переносить на снижение ренты, поскольку ее не следует относить к налоговым платежам. При снижении налогов на предприятия несырьевого сектора целесообразно увеличивать уровень изъятия ренты, выравнивая рентабельность производства соответствующих секторов и способствуя при этом перетоку капиталов.

Необходимо обеспечить применение комплексного подхода, развитие и повышение эффективности взаимоувязанных правовых и экономических механизмов государственного управления недропользованием, среди которых выделяются механизмы:

1) доступа к недропользованию - лицензионно-разрешительный и (или) договорной гражданско-правовой доступ к участкам недр;

2) прав собственности на добытые полезные ископаемые, горное имущество и

геологическую информацию;

3) налоговой системы и выделения рентных платежей;

4) государственного регулирования:

Таможенные - уплата таможенных пошлин как части ценовой ренты, стимулирование экспорта не сырья, а продуктов его переработки;

Ценовые (в частности, необходимо регулировать и уменьшать диспаритет цен в естественных монополиях);

Антимонопольные - установление размеров, количества участков недр и запасов, концентрируемых у одного недропользователя, контроля за деятельностью территориальных минерально-сырьевых монополий;

Социально-экономические - эффективное использование рентных доходов в интересах всего общества;

Инвестиционные - создание благоприятных условий для инвестиций в недропользование отечественного и зарубежного капиталов;

Балансовые - оптимизация балансов запасов полезных ископаемых, производства и потребления минерально-сырьевых ресурсов, топливно-энергетического баланса;

Институциональные - создание специальных институтов, органов управления геологическим и горным производством, государственных компаний, государственно-частного партнерства и т. д.

Перечисленные механизмы должны стать основой при пересмотре горного, земельного, лесного, налогового, таможенного, бюджетного и прочего законодательства.

Остановимся на основных характеристиках важнейших механизмов с позиции их функционирования в рентоориентированной экономике России.

Доступ к недропользованию

Этот механизм является основой экономико-правовых отношений между властью (государством как собственником недр) и бизнесом (недропользователями), которым оно передает ограниченные в со-

ответствии с законодательством права на пользование участком недр для поисков, разведки, добычи ПИ или других целей.

Мировая практика выработала два основных правовых механизма привлечения недропользователей к эксплуатации участков государственного фонда недр:

1) на основе административного права;

2) на основе гражданского права.

При этом законодательно устанавливаемый механизм регулирования доступа к недропользованию исходит из концепции и целевой направленности экономического развития государства, то есть из определения места, которое занимает минерально-сырьевой сектор в его экономике. Если России предопределено оставаться страной с сырьевой ориентацией еще длительное время, то механизм доступа к недропользованию является начальным этапом построения рентоориентированной экономики и предопределяет последующие рыночные механизмы государственного устройства и управления. Другими словами, в России доступ к недрам должен быть определен лицензионными соглашениями и договорами (соглашениями) о разделе продукции, условия которых обеспечивали бы оптимальное извлечение ренты исходя из наиболее эффективной технологической схемы разработки месторождения, применения прогрессивных методов увеличения нефтеотдачи, использования современной техники, оборудования и т. п.

Государственная политика в области недропользования не может проводиться вне связи с экономической политикой. Недропользование нельзя изолировать от реформирования налоговой системы, создания благоприятного инвестиционного климата, тарифно-ценового регулирования естественных монополий, порядка формирования доходов и расходов федерального и региональных бюджетов. Оно должно, с одной стороны, органически вписываться в контекст проводимых социально-экономических преобразований в стране, с другой - в необходимой мере предопределять такие преобразования.

В России создана уникальная двойственная, на первый взгляд противоречивая система отношений недропользования, а именно:

Лицензионная - на основе административного права в соответствии с действующим с 1992 года Законом о недрах;

Договорная - на основе гражданского права в соответствии с действующим с 1995 года Законом о СРП.

В мировой практике подобная двойственность отношений недропользования существует еще только в одном государстве - Венесуэле. Во всех остальных странах мира принята одна система доступа к недрам: либо лицензионная, либо договорная, базирующаяся на договорах концессий или их разновидности - соглашениях о разделе продукции.

Типы концессионных соглашений разнообразны. Существуют как традиционные, издавна применяющиеся, так и современные модернизированные. Отдельно можно выделить так называемые контрактные концессии, к которым относятся соглашения о разделе продукции и государственные сервисные контракты (договоры подряда). Они, в свою очередь, подразделяются на рисковые, когда государство переносит оплату риска (к примеру неоткрытия месторождения) на концессионера, и безрисковые, когда государство принимает риски на себя и финансирует работы, выполненные по договору подряда, вне зависимости от успешности проведенных геологогеофизических работ.

Российская модель СРП во многом устарела, она не приспособлена к текущей экономической ситуации в стране, особенностям законодательства о недрах, инвестиционного и налогового законодательства, что делает ее неконкурентоспособной на мировом рынке инвестиций. Именно поэтому после принятия Закона о СРП ни одно соглашение о разделе продукции не вступило в силу, поскольку сегодня лицензионная модель является более предпочтительной для недропользователей.

Одним из основных, но весьма существенных отличий договорных отношений недропользования в условиях СРП является то, что на каждый объект государство подписывает внушительное по объему соглашение (договор), в котором детально прописывает все условия недропользования, в том числе отношения собственности и условия налогообложения. Контроль за выполнением условий соглашения возлагается на управляющий комитет, включающий на паритетных основах представителей государства и недропользователя (инвестора). Важнейшей задачей управляющего комитета является утверждение ежегодной программы и сметы работ, фактическое исполнение которых также контролируется. Это обязывает недропользователя вести обособленный бухгалтерский учет вплоть до раздела прибыльной продукции на каждом объекте СРП (то есть на каждом участке недр) и только по тем работам, которые выполняются в соответствии с утвержденными программой и сметой.

По нашему мнению, наличие на каждом объекте органа государственного контроля вызывало неприятие российских недропользователей, особенно крупных нефтяных компаний. Именно поэтому принятие Федерального закона № 65-ФЗ4, по существу, означает отказ от применения в нашей стране режима СРП. Наличие двух механизмов доступа к недрам (административного и договорного на основе СРП) в российских условиях нам представляется вполне оправданным, так как Российская Федерация имеет огромную территорию, объекты недропользования удалены друг от друга. Важно только, чтобы в одном и том же регионе не было соседствующих участков, разрабатываемых при разных режимах недропользования. И уже совсем недопустимо, когда на одном и том же месторождении в одной его части добыча идет по лицензии, а в другой по СРП.

Лицензионный механизм доступа к недрам в российском исполнении не является чисто административным разрешением. Наряду с этим он предусматривает гражданско-правовые отношения, фиксируемые в соглашении, составляющем неотъемлемую часть лицензии. Российский механизм СРП также не является сугубо гражданско-договорным актом. После подписания соглашения о разделе продукции право пользования соответствующим участком недр удостоверяется лицензией. То есть оба российских механизма доступа к недропользованию пересекаются друг с другом и предусматривают обязательное оформление двух документов - лицензии и договора, в отличие от мировой практики, которая не допускает их совмещения, поскольку у них разная правовая природа.

Если подходить с чисто формальных правовых позиций, то оба действующих в России механизма доступа к недропользованию почти не отличаются друг от друга. Лицензионное соглашение можно составлять по образу и подобию соглашения о разделе продукции. Тем не менее законы о недрах и о СРП отличаются заложенными в них нормами, определяющими важные условия передачи участков недр в пользование, а именно:

Собственность на добытые полезные ископаемые, горное имущество, геологическую информацию и т. п.;

Создание ликвидационного фонда, который до сих пор отсутствует при лицензионном режиме недропользования, а без него через 10-15 лет, когда будут завершаться сроки большинства выданных лицензий, не будут накоплены финансовые средства на ликвидацию;

Учет финансово-хозяйственной деятельности недропользователя или инвестора и его отчетность перед государством по каждому участку недр

4 О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 июня 2003 года № 65-ФЗ.

(соответствующее положение отсутствует в Законе о недрах);

Возмещение вреда, причиненного пользователю недр, или, наоборот, государству (соответствующее положение отсутствует в Законе о СРП).

В одной стране не может быть различий в отношении права собственности на добытые полезные ископаемые при административном лицензировании и в условиях СРП. И в том и в другом случае компании или консорциуму компаний передается право пользования участком государственного фонда недр. Но в условиях СРП законом установлено, что в собственность инвестора передается добытое им минеральное сырье, по стоимостному эквиваленту соответствующее возмещаемым затратам и его доле чистой прибыли. Почему же тогда при административном разрешении в лицензионном соглашении допускается возможность передачи по условиям лицензии в собственность недропользователя 100 процентов добытого им минерального сырья (ст. 1.2 Закона о недрах)? Совершенно ясно, что при любом механизме доступа к эксплуатации участка недр условия недропользования должны быть идентичными, когда дело касается права собственности на добытые полезные ископаемые, созданное недропользователем горное имущество и т. п. Различия между этими двумя механизмами недропользования заключаются в следующем:

В специальном налоговом режиме, при котором часть платежей заменяется разделом прибыльной продукции;

В гарантии неизменности ставок налогов на весь период действия СРП;

В правилах возмещения, в том числе ускоренного возмещения, капитальных вложений вместо принятых в лицензировании норм амортизационных отчислений.

Правовое регулирование отношений

недропользования

Недра - это одна из тех немногих основ-

ных составляющих национального богатства, которая по Закону о недрах является государственной собственностью и не подлежит приватизации. Кто владеет и распоряжается собственностью, тот управляет ею и получает доходы от ее использования. Под доходами здесь и далее понимаются средства, поступающие государству от недропользования в виде налогов, сборов, таможенных пошлин, платежей. В обособленном положении находятся рентные доходы, но такое понятие отсутствует в существующем законодательстве.

Рента является объективной реальностью, она всегда возникает при добыче полезных ископаемых - это утверждение ни у кого не вызывает возражений. Отсюда логически следует однозначный вывод о том, что собственник государственного фонда недр является собственником ренты. Но это, казалось бы, очевидное утверждение вызывает яростные споры, а порой и резко отрицательное отношение. Так, бывший экономический советник Президента Российской Федерации Андрей Илларионов считал, что «природная рента - это одно из наших самых больших несчастий. Особенно та, которая получается при реализации топлива, в том числе на мировом рынке»5.

Но именно природная рента и право собственности на нее лежат в основе построения рентоориентированной экономики. Общая сумма ренты и государственное управление ее образованием, поступлением в доходы бюджета и расходованием зависят не только и не столько от права собственности на недра, сколько от того, какое право собственности установлено на извлеченные из недр полезные ископаемые и сопутствующие права собственности на геологическую информацию и горное имущество. По этой причине право собственности в недропользовании в зависимости от объекта разделено на четыре составляющие:

1) собственность на недра и запасы залегающих в недрах полезных ископаемых;

2) собственность на добытые полезные ископаемые;

3) собственность на горное имущество;

4) собственность на геологическую информацию.

Права собственности в недропользовании с позиции построения рентоориентированной экономики Собственность на недра и запасы

полезных ископаемых

В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации «природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности», что в некоторой степени противоречит подпункту «в» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, где определено, что «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся... вопросы (выделено автором. - С.К.) владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами».

Хотя Конституция Российской Федерации допускает различные формы собственности на природные ресурсы, статьей 1.2 Закона о недрах установлено однозначно, что «недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью». И далее в этой же статье повторяется приведенная нами выдержка из статьи 72 Конституции Российской Федерации. Понятие «государственная собственность» означает, что недра находятся и в собственности Российской Федерации, и в то же время в собственности субъекта Российской Федерации, то есть в совместном ведении. Но в Конституции Российской Федерации к совместному ведению отнесены только отдельные вопросы права собственности на недра и содержащиеся в них ПИ. Поэтому эта норма требует построения механизма ее реализации, который должен содержаться в законодательстве о недрах.

Необходимо нормативное правовое решение по крайней мере трех важнейших проблем:

1) разграничение государственной собственности на недра на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Для решения этой проблемы предлагались разные варианты, а именно:

Все участки недр со всеми полезными ископаемыми, кроме общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ), отнести к федеральной государственной собственности, а участки недр, содержащие ОПИ, - к собственности субъектов Российской Федерации;

Установить критерии, например, по размеру месторождения (или по объемам запасов ПИ) и т. п.;

Определить перечень стратегических ПИ, для которых устанавливается исключительно федеральная государственная собственность;

Подписать с каждым субъектом Российской Федерации договоры (соглашения) с приложением списка месторождений, передаваемых в их собственность.

После длительных дискуссий принят первый из перечисленных вариантов;

2) разделение триады собственности (владение, пользование и распоряжение) по уровням исполнительной власти. Например, пользование передать в ведение субъектов Российской Федерации. Но из этой триады правовых отношений нельзя вычленить какую-либо одну, так как утратится сущность права собственности;

3) разграничение функций управления государственной собственностью, к которым относятся регулятивные (в том числе нормотворческие), исполнительнораспорядительные и контрольные функции. Например, регулятивные функции отнести исключительно к полномочиям Российской Федерации, большинство контрольных функций также закрепить за Российской Федерацией, но отдельные контрольные функции могут быть переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Что касается исполнительно-распорядительных

функций, то они могут распределяться между Российской Федерацией и его субъектами по взаимному соглашению, при этом субъект Российской Федерации должен иметь соответствующие финансовые, технические и кадровые средства для исполнения передаваемых ему полномочий.

Собственность на добытые полезные

ископаемые

Законодательство о недрах имеет противоречивые, несогласованные между собой нормы относительно права собственности на добытые ПИ. Так, в статье 1.2 Закона о недрах установлено, что «добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии (выделено автором. -С.К.) могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности». Как видно, повторена конструкция статьи 9 Конституции Российской Федерации с отсылкой на то, что право собственности на добытые ПИ устанавливается государством при лицензировании конкретного участка недр. В пункте 7 статьи 12 Закона о недрах предписано, что лицензия в обязательном порядке должна содержать «согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье (выделено автором. -С.К.)».

Непонятно, почему одна и та же конституционная норма (ст. 9) интерпретируется по-разному: в отношении недр зафиксирована государственная собственность на них, а в отношении извлеченных из недр полезных ископаемых допускается любая форма собственности. Почему государственная собственность вдруг трансформируется в частную или какую-либо иную собственность? По какой экономической логике собственник недр добровольно соглашается расстаться с собственностью на добытые полезные ископаемые? Государство владеет участком недр, где, допустим, находится природный самородок золота весом несколько килограммов. Владелец лицензии извлек этот самородок. Неужели он вправе его взять себе? Образно говоря, копнул ло-

патой и стал миллионером? Но именно этот экономический абсурд заложен в нормы Закона о недрах, поскольку государство, выдавая лицензию, разрешило присвоить недропользователю свою собственность.

Получается, что действующий Закон о недрах превратил лицензирование в раздачу государственной собственности на недра.

Кстати, подобный механизм раздачи собственности отсутствовал в первой редакции Закона о недрах: не было статьи 1.2 с разнообразием форм собственности на извлеченные из недр полезные ископаемые, а положение пункта 7 статьи 12 звучало следующим образом: «лицензия должна содержать... согласованный уровень добычи минерального сырья, а также соглашение о его долевом распределении... (выделено автором. - С.К.)» (п. 6 ст. 12 Закона о недрах в редакции 1992 года). Это первоначальное требование к содержанию лицензии необходимо восстановить в Законе о недрах. Другими словами, собственник недр при выдаче лицензии согласовывает ту часть (долю) добытых полезных ископаемых (в натуральном выражении), которая передается в собственность предпринимательской структуре (недропользователю). Именно такая конструкция права собственности на добытые ПИ заложена в Законе о СРП, который был введен в действие в 1995 году. Но тогда же были внесены изменения в статью 12 Закона о недрах, и в нем появилась статья 1.2. Такая одновременная рассогласованность вызывает удивление.

Между прочим, в подавляющем большинстве действующих лицензий не указано право собственности на добытые ПИ. Но неофициально считается, что извлеченные из недр ПИ передаются в собственность недропользователю. Отсутствие законодательного механизма регулирования права собственности, принципов и критериев долевого распределения добытых ПИ порождает неопределенность для будущих недропользователей.

Право собственности на имущество, которое имеет собственник (в данном случае государство), может быть приобретено только на основании сделки об отчуждении

этого имущества. При этом момент возникновения права собственности у приобретателя по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором. Таким же образом должен быть установлен порядок передачи и раздела собственности на добытые ПИ. По своей правовой природе лицензия на пользование недрами не является договором, а представляет собой специальное государственное разрешение (включающее установленной формы бланк, а также текстовые, графические и иные приложения), которое удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр.

Следовательно, необходимо устранить указанный пробел в Законе о недрах, законодательно установить механизм возникновения права собственности пользователей недр на добытые полезные ископаемые, порядок и критерии раздела этой собственности между государством и предпринимателем.

Собственность на горное имущество

В действующей редакции Закона о недрах отсутствует даже упоминание о горном имуществе. Все попытки внести в этот закон статьи о горном имуществе, его перечне и праве собственности на него закончились неудачей.

При лицензионном механизме доступа к недропользованию упоминание о горном имуществе имеется только в Положении о порядке лицензирования пользования недрами6, подпункт 19.7 которого гласит: «Предприятия, деятельность которых не будет продлена лицензией, обязаны передать новым владельцам лицензий геолого-техническую документацию по находившимся в их ведении участкам недр, подготовительные и эксплуатационные горные выработки, недвижимое горное имущество (выделено автором. - С.К.). Порядок и условия этой передачи, размеры компенсационных выплат за ранее произведенные затраты определяются договором между прежним и новым пользователями недр».

Как ни странно, этот подпункт действует до сих пор: недропользователи считают созданное ими недвижимое горное имущество своей, то есть частной, собственностью.

Однако здесь не все так однозначно, как представляют себе сторонники частной собственности на горное имущество. В статье

11 Закона о СРП «Право собственности на имущество и информацию» в соответствии с мировой практикой введена следующая нормативная конструкция: «Имущество,

вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению, является собственностью инвестора, если иное не предусмотрено соглашением. Право собственности на указанное имущество может перейти от инвестора к государству со дня, когда стоимость указанного имущества будет полностью возмещена (выделено автором. -С.К.), или со дня прекращения соглашения, или с иного согласованного сторонами дня на условиях и в порядке, которые предусмотрены соглашением. При этом в течение срока действия соглашения инвестору предоставляется исключительное право на пользование таким имуществом на безвозмездной основе для проведения работ по соглашению...».

В приведенной формулировке ключевой фразой к пониманию собственности на горное имущество является возмещение государством стоимости имущества. Именно возмещение затрат и стоимости горного имущества является одним из важнейших принципов и механизмов построения рентоориентированной экономики.

Подчеркнем еще одно важнейшее обстоятельство, тесно связанное с правом собственности на горное имущество. Предположим, что орган управления государственным фондом недр начал процедуру прекращения права пользования участком недр (отъема лицензии) на основании пункта 3 статьи 20 Закона о недрах по причине «систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами». И допустим, что речь идет

6 Положение о порядке лицензирования пользования недрами: утверждено постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 3314-1.

об уникальном месторождении нефти и газа (типа Уренгойского или Самотлорско-го месторождений), на которых пробурены десятки тысяч эксплуатационных скважин, суммарная стоимость которых составляет миллиарды долларов. Если эти скважины находятся в частной собственности, то где государство возьмет средства для выкупа этой частной собственности? Или как в этом случае можно передать на основании торгов такие крупные участки недр другому недропользователю по договору с прежним недропользователем в соответствии с подпунктом 19.7 Положения о порядке лицензирования пользования недрами? Ответ один: никак, если установлена частная собственность на горное имущество.

Собственность на геологическую

информацию

Неотъемлемой частью геологоразведочных работ являются геологическая информация, собираемая в процессе проведения работ, ее последующая аналитическая обработка и интерпретация. По этой причине в несколько утрированном виде геологоразведочный процесс нередко называют информационным процессом (а само месторождение отождествляют с понятием «информация о месторождении»).

В отношении права собственности на геологическую информацию существуют различные мнения, дискуссия о ее принадлежности продолжается до сих пор. Утвердилось мнение, что собственником геологической информации является тот, за чьи средства она была получена. Также не прекращаются споры о том, может ли вообще геологическая информация быть предметом купли-продажи, залога и т. п. или же ее можно передавать только во временное пользование.

Законодательство о недрах по-разному трактует понятие геологической информации, право собственности (в частности право пользования) на нее. В пункте 7 статьи 12 первой редакции Закона о недрах записано, что лицензия должна содержать «соглашение о правах на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами». Здесь ключевым

является слово «права», которые можно рассматривать по-разному, к примеру право владения или право пользования. Однако уже в следующей редакции Закона о недрах (1995 г.) в тот же пункт добавлено слово «собственность» и получилось, что лицензия должна содержать: «соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами». Такая формулировка сохраняется и в последней (действующей) редакции Закона о недрах. Получается, что в настоящее время геологическая информация может находиться в любой форме собственности.

В некоторое противоречие со статьей

12 вступает статья 27 Закона о недрах в редакции 1992 года, которая определяет, что геологическая информация «является собственностью заказчика, финансировавшего работы (выделено автором. - С.К.), в результате которых получена данная информация, если иное не предусмотрено лицензией на пользование недрами». В дальнейших редакциях Закона о недрах (начиная с 1995 года) из статьи 12 приведенный абзац был исключен. Но при этом закреплено, что геологическая информация может находиться «в государственной собственности или в собственности пользователя недр». И далее уточняется: «Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет собственных средств, является собственностью пользователя недр (выделено автором. - С.К.) и предоставляется пользователем недр по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации с определением условий ее использования, в том числе в коммерческих целях».

Установленное действующим Законом о недрах право собственности на геологическую информацию порождает парадоксальные ситуации. Участок недр и содержащиеся в нем полезные ископаемые являются государственной собственностью, а геологическая и иная информация об этих полезных ископаемых может быть частной собственностью. И если собственник этой информации не захочет, то государство не

вправе выставить участок недр на торги и выдать лицензию. Получается, что государство вынуждено выдать лицензию на добычу собственнику геологической информации.

Совсем по-другому трактуется собственность на геологическую информацию в пункте 2 статьи 11 Закона о СРП: «Вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству (выделено автором. - С.К.). При соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инвестор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться указанными информацией, данными и образцами в целях выполнения работ по соглашению». Следовательно, в режиме СРП, как и в случае с горным имуществом, действует принцип возмещения затрат на геологоразведочные работы из стоимости добытых полезных ископаемых, находящихся, как и участок недр, в государственной собственности.

Аналогичный механизм должен действовать и при лицензионном порядке доступа к пользованию недрами. Если выдана лицензия на разведку и добычу, то пользователь недр компенсирует свои затраты на геолого-разведочные работы после реализации добытых полезных ископаемых, принадлежащих на праве собственности государству. Если же выдана поисковая лицензия на геологическое изучение недр и недропользователь по итогам поисковооценочных работ открыл месторождение, то он обязан продать государству соответствующую геологическую и иную информацию. Ее стоимость определяется нормативными затратами с учетом нормальной прибыли и коэффициента инфляции. В этом случае право собственности на геологическую информацию после ее покупки

переходит государству, и оно может выставить соответствующий участок недр на торги.

Е.А. Козловский и В.Ю. Зайченко7 также считают геологическую информацию (они называют ее «информационными ресурсами») государственной собственностью и относят ее в соответствии со статьей 130 ГК РФ к движимому имуществу. Более правильным, на наш взгляд, является отнесение геологической информации к недвижимому имуществу, так как геологическая информация неразрывно связана с конкретным участком недр, является его неотъемлемой частью. Как и в случае с горным имуществом, геологическая информация составляет единое целое с участком недр и с находящимся на нем недвижимым горным имуществом. Таким образом, при передаче участка недр в пользование геологическая информация подчиняется и следует судьбе главной вещи (ст. 135 ГК РФ).

Упомянутые авторы предлагают право пользования геологической информацией оформлять в виде отдельной лицензии. Это не представляется целесообразным. Вместо этого к лицензии на пользование недрами должен прилагаться акт о передаче недропользователю геологической информации, который становится ее неотъемлемой частью, также как горноотводный акт и акты о передаче горного имущества, к примеру, эксплуатационных скважин на добычу нефти и газа.

Соответствующие изменения должны быть внесены в первый абзац статьи 11 Закона о недрах, в котором перечисляются неотъемлемые составные части лицензии. Также следует внести необходимые поправки в статью 12 «Содержание лицензии на пользование недрами» и статью 27 «Геологическая информация о недрах» этого закона.

Таким образом, государственная собственность на участки государственного фонда недр распространяется:

1) на участки недр как геометризован-ные блоки недр и содержащиеся на участ-

7 Козловский Е. А., Зайченко В. Ю. Информация - это вещь // Природно-ресурсные ведомости. 2003. № 2526.

ке недр минерально-сырьевые ресурсы согласно статье 1.2 Закона о недрах;

2) на добытые полезные ископаемые;

3) на недвижимое горное имущество;

4) на геологические информационные ресурсы об участке недр (собственно информация, ее аналитическая и модельная обработка и интерпретация, к примеру подсчет запасов, технико-экономическое обоснование коэффициентов извлечения нефти и т. п., а также образцы горных пород, керн и т. д.).

Перечисленные четыре элемента, будучи разнородными вещами, образуют единое целое, предполагающее использование их по общему назначению, и рассматриваются как одна сложная вещь (статья 134 «Сложные вещи» ГК РФ). Общее назначение этой сложной вещи заключается в добыче полезных ископаемых. Главной вещью является участок недр с содержащимися в нем минерально-сырьевыми ресурсами. Геологические информационные ресурсы, а также недвижимое горное имущество являются вещами, предназначенными для обслуживания главной вещи, связанными между собой общим назначением, а потому в соответствии с ГК РФ следуют судьбе главной вещи. Любые гражданско-правовые сделки, заключаемые по поводу сложной вещи, должны распространяться на все ее составные части. Отсюда следует, что в лицензиях (лицензионных соглашениях) на пользование участком недр и соглашениях о разделе продукции должны быть детально описаны все четыре элемента в качестве единого целого одной сложной вещи.

ЛИТЕРАТУРА

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.

4. КлюкинБ. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ). М., 2000.

6. Реформы во всех сферах будут продолжены: интервью Председателя Правительства Российской Федерации Михаила Касьянова // Ведомости. 2004. 1 декабря.

7. О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 июня 2003 года № 65-ФЗ.

8. Скорнякова А., Орехин П. Илларионов защитил Ходорковского и Абрамовича // Независимая газета. 2003. 15 июля.

9. Конституция Российской Федерации: принята 12 декабря 1993 года по результатам всенародного голосования, проведенного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».

Представляю на обозрение тезисы статьи, доказывающей что все добытое в нашей стране, присвоено незаконно, то есть неосновательно... Этим людям даже лень исполнять собственные законы и соблюдать хоть какую-то законообразность... читайте... от себя торжественно клянусь доработать тезисы в удобоворимую статью, понятную не только юристам

ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РФ

Статья 129. Оборотоспособность объектов гражданских прав

1. Объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.
2. Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. Виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом.
3. Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, Гражданский кодекс устанавливает что законом должен быть установлен способ , согласно которому природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица (в нашем случае государства, ст.1.2 закона о недрах) к другому лицу (в нашем случае добывающей компании). Однако, как будет показано ниже данный способ законом о недрах не установлен. Способом вуалирования законом избрана подмена понятий «перехода права собственности» (что является сделкой) и добычи (что само по себе является работами).

Статья 209. Содержание права собственности

1. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

3. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Данная норма является отсылочной к ст.129 ГК РФ (см. выше)

Статья 218. Основания приобретения права собственности

1. Право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом.

Право собственности на плоды, продукцию, доходы, полученные в результате использования имущества, приобретается по основаниям, предусмотренным статьей 136 настоящего Кодекса.

Данную норму нельзя применять к добытым и добываемым полезным ископаемым, поскольку они к моменту добычи, уже имеют собственника (п.1.2 закона о недрах) и на них распространяется действие нормы, содержащейся в п.2 настоящей статьи. Добытый ресурс не является новой вещью, плодами, доходами и продукцией. Поскольку в силу своих природных свойств уже является существующим и содержащимся в участках недр. Строго говоря природный ресурс является «вещью» в юридическом смысле (в ряду иных объектов гражданского права).

2. Право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества .

Данную норму используют с точки зрения обоснования законности присвоения права собственности, однако это является вуалированием (см. выше комментарий к ст.218 ГК РФ)

Статья 235. Основания прекращения права собственности

1. Право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.

Собственно прекращения права собственности государства на добытые ресурсы не происходит, поскольку отсутствует «сделка» со стороны государства и/или иная утрата права собственности на имущество. Однако между собственником ресурса в лице государства и добывающей компанией, присваивающей ресурс, не заключается отчуждательной возмездной сделки.

Статья 1102. Обязанность возвратить неосновательное обогащение

1. Лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение) , за исключением случаев, предусмотренных статьей 1109 настоящего Кодекса.

2. Правила, предусмотренные настоящей главой, применяются независимо от того, явилось ли неосновательное обогащение результатом поведения приобретателя имущества, самого потерпевшего, третьих лиц или произошло помимо их воли.

Таким образом, отсутствие правого основания приобретения добытого природного ресурса, вытекающего из закона или из сделки, может быть квалифицирован как неосновательное обогащение, которое должно быть возвращено собственнику (в нашем случае государству). Теперь посмотрим, что об этом говорит специальный закон, а именно закон «О недрах», итак

ЗАКОН О НЕДРАХ

Статья 1.2. Собственность на недра

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью . Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, право собственности государства на содержащиеся в недрах полезные ископаемые установлены настоящим федеральным законом

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности .

Данная норма не устанавливает исключения (изъятия) из норм ст.218 ГК РФ. Таким образом, сделка по отчуждению должна быть, как условие перехода права собственности. Вопрос перехода права собственности на природные ресурсы от государства данной нормой не решается

Статья 6. Виды пользования недрами

Недра предоставляются в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых , в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.

Таким образом, недропользование не предполагает и не создает условий для перехода права собственности на полезные ископаемые. Видом недропользования является лишь добыча, то есть производство работ по их извлечению.

Статья 7. Участки недр, предоставляемые в пользование

В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией.

Опять же идет речь лишь о пользовании недрами (т.е. о производстве работ по извлечению ресурсов), вопрос перехода права собственности на полезные ископаемые, законом не урегулирован. Классическим недропользователем, например, является метрополитен, который однако ничего не присваивает.

Статья 11. Лицензия на пользование недрами

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии , включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Снова речь идет только о пользовании недрами, как недвижимым имуществом. Вопрос перехода права собственности снова данной нормой не решается. Более того, мы видим, что лицензия является лишь разрешением на недпропользование! То есть лицензия, сама по себе, не может являться отчуждательной сделкой.

Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" и законодательством Российской Федерации о недрах.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Снова повторяется смешивание понятия «пользования» и «перехода права собственности». Как я уже говорил, можно пользоваться недрами, как пользуется метрополитен. Пользование участком недр это необходимый процесс, с точки зрения добычи. Но где здесь переход права собственности? И я вам отвечу: Нигде!

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых , использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Статья 12. Содержание лицензии на пользование недрами

Лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать:

1) данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;

2) данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

3) указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

4) указание границ земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

5) сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);

6) условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

7) согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье ;

Буквальное толкование данной нормы закона свидетельствует о том, что вопрос перехода права собственности и данной нормой также не урегулирован, поскольку не устанавливает способа перехода права собственности на добытые полезные ископаемые, как отчуждательной сделки, в отличии от права собственности на геологическую информацию (изложенную сразу ниже)

8) соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

9) условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;

10) порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону.

В случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенные лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены органами, выдавшими лицензию на пользование участками недр, на основании обращения пользователя недр.

Лицензия на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции должна содержать соответствующие данные и условия, предусмотренные указанным соглашением.

Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Статья 22. Основные права и обязанности пользователя недр

Пользователь недр имеет право:

1) использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии или в соглашении о разделе продукции;

2) самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащие действующему законодательству;

3) использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье, в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции и действующим законодательством;

Вопрос регламентирования перехода права собственности в соответствии с лицензией не решен, поскольку не устанавливает условий перехода права собственности. Как уже отмечалось ранее лицензия, как таковая, не является формой отчуждения имущества, исходя из смысла ст.11 настоящего закона. Использовать-то он может, но для начала нужно приобрести право собственности. Причем возмездно. В противном случае, это нарушает принципы приватизации. А любой переход права собственности от государства к негосударству и есть приватизация с точки зрения закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Таким образом, я показываю, что недропользование не является добычей ресурса. Добыча ресурса с точки зрения теории права есть «работа», а ресурс есть «вещь». Лицензия является разрешением, но не сделкой. Поскольку законом о недрах не установлен никакой иной способ перехода права собственности, чем те, что установлены Гражданским кодексом. А отчуждательная сделка с точки зрения Гражданского законодательства (Гражданского кодекса) в отношении ресурса отсутствует.

Юридический статус недр подразумевает наиболее специфичную форму реализации права собственности. Недра полностью изъяты из оборота и представляют из себя природный объект, который практически не подлежит точной количественной и качественной оценке. Признание в отношении недр исключительно права государственной формы собственности создает уникальный правовой режим владения и пользования участками недр.

Понятие права собственности на недра

Статьей 1.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» недра, расположенные в границах территории Российской Федерации, являются государственной собственностью. Таким образом, недра, как системный природный объект, не могут быть предметом других форм собственности, в отличие от ресурсов, добываемых из них.

Указанной статьей определены составные части недр, составляющих государственную собственность:

подземное пространство земной коры;
минерально-сырьевые ресурсы (полезные ископаемые), содержащиеся в недрах;
энергетические и иные ресурсы, содержащиеся в недрах.

Ключевой моментом, разграничивающим возможность возникновения различных форм собственности на содержимое недр, является факт из извлечения (добычи). С момента извлечения на поверхность в отношении ресурсов могут возникать иные формы собственности, кроме государственной.

Важной особенностью государственной собственности на недра является практическая невозможность определения их точной количественной и качественной характеристики. Так как недра входят в понятие государственной казны, они подлежат учёту и оценке. Тем не менее, даже по итогам геологического изучения, поиска и разведки месторождения минерально-сырьевых ресурсов, сведения об их запасах носят лишь приблизительный характер. Ввиду указанных обстоятельств, недра в целом невозможно определить в качестве самостоятельного объекта недвижимости, право собственности на них не подлежит государственной регистрации.

Все недра, являющиеся государственной собственностью, подразделяются на две категории:

Используемые участки, имеющие установленные границы и субъекта, которому на основании лицензии предоставлено право пользования данным участком;
Неиспользуемые участки недр.

Недра, как природный объект, не входят в перечень недвижимого имущества, определенный статьей 130 Гражданского кодекса. Объектами недвижимого имущества выступают только участки недр в пределах установленных границ. Совершение любого рода сделок по отчуждению участков недр законодательством запрещено, допускается только предоставление их в пользование (ст. 1.2 Закона «О недрах» ). Переход права пользования на участок недр разрешается только в случаях, прямо указанных в законодательстве.

Так как недропользование является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, меры государственного управления, направленные на регулирование отношений по использованию недр, осуществляются как на федеральном, так и на региональном уровне.

В рамках системы мер по управлению собственностью на недра государство осуществляет нормотворческие функции (принимает общеобязательные нормы и правила), разрешительные функции (выдача лицензий), контрольные и надзорные функции за недропользованием.

Распоряжение недрами, как объектом государственной собственности, осуществляет Федеральная служба по недропользованию (Роснедра).

Предоставление или использование земельных участков для осуществления недропользования

Статьёй 6 Закона «О недрах» определены следующие виды использования недр:

Геологическое изучение (геофизические, геологические, научные, инженерные и иные работы), не связанные с существенным нарушением целостной системы недр;
Изучение, поиск, оценка месторождений минерально-сырьевых ресурсов и участков недр, не связанные с извлечением (добычей) ресурсов;
Разведка и добыча минерально-сырьевых ресурсов;
Строительство, эксплуатация подземных сооружений, не связанная с извлечением минерально-сырьевых ресурсов;
Сбор геологических коллекционных материалов;
Создание и функционирование особо охраняемых геологических объектов.

Так как недропользование является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, ряд указанных видов деятельности осуществляется на федеральном и региональном уровнях.

Статьей 39.6 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что для ведения работ, связанных с использованием недр, предоставляются участки из земель государственной или муниципальной собственности на условиях аренды без проведения торгов. Земельное и горное право практически не содержит других особенностей в отношении процедуры заключения данного типа договоров, поэтому процесс предоставления земельных участков для работ, связанных с использованием недр, осуществляется по общим правилам землепользования.

Заключение договора аренды участка земли сопровождается выдачей разрешения на использование земель для осуществления геологических работ (ст. 39.34 Земельного кодекса РФ ).

Основными элементами данного вида договора аренды, обусловленными целью из предоставления, являются:

срок договора аренды. Он зависит от срока первичного права пользования земельным участком, определённым в лицензии;
чётко определённая цель предоставления земли в аренду;
возможность изменения размера участка земли, предоставленного в аренду, в случае изменения границ и пределов участка недр.

Статьей 12 Закона «О недрах» установлено, что лицензия на право использования участков недр должна содержать, помимо прочего, границы территории земельного участка, предоставленного для ведения работ. Эта норма подразумевает, что заключение договора аренды земли должно предшествовать выдаче лицензии на недропользование.

Так как субъектами недропользования могут выступать юридические лица и индивидуальные предприниматели (т.е. субъекты предпринимательской деятельности), аналогичный субъектный состав применяется и в отношении заключения договора аренды участка земли.

По общим правилам гражданского законодательства, договор аренды и вытекающее из него вещное право пользования подлежат государственной регистрации. Исключение из этого правила составляют договоры, заключенные на срок менее одного года.

Отдельная норма закона регулирует порядок установления сервитута (ограничений) в отношении участка земли, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Данные ограничения могут заключаться в определении дополнительных видов работ, которые могут или не могут осуществляться в ходе использования участка недр.

Расторжение указанного договора аренды участка земли напрямую связано с прекращением права пользованием участком недрами, то есть с прекращением срока действия лицензии или её досрочном прекращении.

Тематические материалы: